Kontrak “Blanko Mandat”

Ilustrasi proyek. [Foto: Istimewa]

Oleh: I Wayan Suka Wirawan

Tentu tidak satu pun ketentuan dalam peraturan perundang-undangan di bidang pengadaan barang & jasa pemerintah eksplisit menyebutkan adanya “Kontrak Blanko Mandat” sebagai  salah satu jenis kontrak yang digunakan dalam pengadaan barang & jasa pemerintah. Tetapi kontrak ini sebenarnya ada, setidaknya sebagai sinonim dari sebuah kontrak pengadaan bernama “Kontrak Tahun Jamak”.

Kontrak Tahun Jamak atau Multiyear Contract (bukan Multi Years Contract) merupakan salah satu jenis kontrak pengadaan barang & jasa pemerintah, sebuah jenis kontrak spesifik, spesies dari genus Government Contract. Selain memang kerap menyisakan proyek mangkrak, penggunaan jenis kontrak ini, bagaimanapun, syarat masalah hukum. Akibatnya bahkan pada tahap rencana penggunaannya, tidak jarang memantik kontroversi.

DPR Aceh, misalnya, baru saja diberitakan membatalkan rencana penggunaan Kontrak Tahun Jamak terhadap 12 (dua belas) proyek pengadaan dengan total nilai proyek berkisar Rp. 2,65 triliun. Pembatalan ini tentu beralasan, terutama agar ke depan tidak terjadi masalah hukum.

Masalah hukum penggunaan Kontrak Tahun Jamak tidak bisa dipotong begitu saja, misalnya dengan mengatakan bahwa “Kontrak Tahun Jamak tidak sesuai aturan”, melainkan lebih dari itu, “justru aturan-aturannya tidak sesuai hukum”. Jika regulasinya saja bermasalah, dapat dibayangkan bagaimana penerapannya!

Terdapat dua isu sentral terkait Kontrak Tahun Jamak di Indonesia. Pertama soal keabsahan, kedua soal syarat-syarat penggunaannya.

Keabsahan Kontrak Tahun Jamak

Eksistensi “azas tahunan” dalam sistem hukum keuangan negara sebagaimana dianut konstitusi berikut penjabaran dan transformasinya ke dalam legislasi Keuangan dan/atau Perbendaharaan Negara menyebabkan pengaturan Kontrak tahun Jamak berdasarkan regulasi atau peraturan perundang-undangan di bawah UU tidak cukup sebagai alasan “sah” penggunaan jenis kontrak ini.

Konstitusi dan legislasi tegas membatasi periode anggaran selama satu tahun mulai tanggal 01 Januari sampai dengan 31 Desember pada tiap-tiap tahun anggaran.

Ketentuan bahwa “Anggaran pendapatan dan belanja negara sebagai wujud dari pengelolaan keuangan negara ditetapkan setiap tahun dengan undang-undang…untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat” sebagaimana diatur Pasal 23 ayat (1) UUD 1945, transformasinya ke dalam legislasi Keuangan dan/atau Perbendaharaan Negara diantaranya melahirkan norma hukum bahwa “Setiap pejabat dilarang melakukan tindakan yang berakibat pengeluaran atas beban APBN/APBD jika anggaran untuk membiayai pengeluaran tersebut tidak tersedia atau tidak cukup tersedia” sebagaimana diatur Pasal 3 ayat (3) UU No. 1 Tahun 2004. Sejalan dengan fungsi anggaran, azas tahunan dengan demikian membatasi kewenangan anggaran melalui tiga cara, yaitu dari sisi tujuan (purpose), ketersediaan/jumlah (availability/amount), dan waktu anggaran (time of appropriation).

Pembatasan anggaran oleh azas tahunan jelas bersifat imperatif. Transformasi azas hukum sebagai aturan hukum baik dalam UU No. 17 Tahun 2003 maupun UU No. 1 Tahun 2004 menyebabkan azas ini sekaligus memiliki sifat “niet and all character” atau “ia atau tidak sama sekali”, dan dengan karakternya ini, norma dan aturan-aturan derivatif azas tahunan tidak bisa ditafsirkan lain kecuali bermakna “harus” atau “mandatory”, sehingga dengan demikian tidak boleh disimpangi. UU No. 17 Tahun 2003 tegas mengecualikan azas ini, hanya dalam kondisi darurat.

Di sisi lain sebagai kontrak yang berangkat dari konsep waktu, yaitu “period of contract” yang harus dibedakan dengan konsep “time of the essence of contract” sebagaimana dikenal dalam “Common Law”, Kontrak Tahun Jamak adalah “kontrak selama lebih dari 1 (satu) tahun anggaran dalam sekali kontrak (by one contract)”. Cukup dengan sekali kontrak (by single contract), jenis kontrak ini de facto membebani anggaran pada tahun-tahun anggaran berikutnya (subsequent years) disamping anggaran tahun pertama. Penetapan biaya kontrak sekaligus bersumber dari anggaran tahun-tahun berikutnya inilah yang bertentangan dengan sifat imperatif norma & aturan hukum azas tahunan, yang secara fungsional diantaranya membatasi kewenangan anggaran dari sisi waktu anggaran (time of appropriation).

Apakah regulasi Kontrak Tahun Jamak mulai PP, Perpres, Permen, Peraturan LKPP, atau Peraturan Kepala Daerah dapat menyimpangi konstitusi & legislasi? Tentu tidak! Karena itu setiap atribusi kewenangan berdasarkan regulasi Kontrak Tahun Jamak bertentangan dengan azas tahunan sebagaimana diatur konstitusi maupun legislasi keuangan dan/atau perbendaharaan negara. Dalam hubungannya dengan Pasal 1337 BW, setiap Kontrak Tahun Jamak yang dibuat berdasarkan regulasi yang bertentangan dengan legislasi adalah kontrak yang tidak memenuhi syarat obyektif perjanjian sehingga oleh sebab itu berakibat “batal demi hukum”.

Penggunaan Kontrak Tahun Jamak juga melanggar ketentuan legislasi, yaitu UU/Perda APBN/APBD merupakan dasar bagi pemerintah pusat/daerah untuk melakukan pengeluaran negara/daerah. Berdasarkan ketentuan ini, setiap tindakan yang menyebabkan negara berkewajiban membayar sejumlah uang hanya dapat dilakukan dalam periode anggaran yang ditetapkan berdasarkan UU/Perda, dan hanya membebani periode anggaran yang bersangkutan. Akontrario tindakan hukum membuat kontrak pada tahun anggaran pertama yang pembiayaan juga bersumber dari tahun-tahun anggaran berikutnya adalah tindakan hukum “tanpa kewenangan (onbevoegheid)” karena anggaran pada tahun-tahun berikutnya harus ditetapkan dengan UU/Perda secara tersendiri. Tindakan hukum membuat kontrak tanpa kewenangan (baca; kecakapan) tidak memenuhi syarat subyektif perjanjian sehingga oleh sebab itu berakibat “dapat dibatalkan”.

Itulah sebab penggunaan Kontrak Tahun Jamak di Indonesia selama ini, sulit untuk tidak disebut sebagai praksis penggunaan Kontrak Tahun Jamak berdasarkan kewenangan “Blanko Mandat”, sebuah model kewenangan yang dikecam keras termasuk oleh Hamid. S. Attamimi, yaitu karena kebebasan administratif faktanya cenderung mengarah pada praktik “maniak diskresi”, sehingga tidak berlebihan pula jika seorang Philip Hamburger bahkan meragukan keabsahan tatanan yang mendasari kebebasan ini, dengan menanyakan; “Is Administrative Law Unlawful?”

 Esensi kewenangan “Blanko Mandat” adalah kebebasan, dalam hal ini kebebasan administratif. Secara lebih spesifik, model kewenangan ini dimanifestasikan terutama sebagai diskresi, kebebasan menilai, kebebasan bertindak, kewenangan alternatif, bahkan kewenangan bebas. Cara kerja model kewenangan ini dalam melegitimasi kewenangan penggunaan Kotrak Tahun Jamak dengan demikian berangkat dari argumen kebebasan administratif termasuk dalam menafsirkan makna, pengertian, tujuan, dan ruang lingkup “kekuasaan pengelolaan keuangan negara”.

Konsekuensinya, dalam hal ini, penciptaan norma baru berdasarkan regulasi untuk melaksanakan lebih lanjut suatu ketentuan yang eksplisit-enumeratif tidak diatur atau tidak jelas diatur dalam peraturan perundang-undangan lebih tinggi, selalu dianggap “sah”, tanpa perlu berpegang pada doktrin hukum sebagai sistem, atau jika perlu, melanggar prinsip preferensi dalam hal ini “lex superior derogat legi inferiori”. Penggunaan Kontrak Tahun Jamak di Indonesia persis didasarkan pada pemikiran ini, sehingga tidak salah mengidentifikasinya sebagai “Kontrak Blanko Mandat”.

Specific Statutory Authority             

Sifat imperatif norma-norma hukum azas tahunan sebagaimana diatur dalam konstitusi dan legislasi hanya mungkin dikecualikan berdasarkan peraturan perundang-undangan setingkat UU (Wet). Selain itu, UU ini juga harus bersifat khusus, atau secara tegas dan spesifik mengatribusikan kewenangan kepada pemerintah untuk menggunakan Kontrak Tahun Jamak dalam kegiatan pengadaan.

Itulah sebab di Amerika Serikat, penggunaan Kontrak Tahun Jamak tunduk pada prinsip “specific statutory authority”. Tujuannya adalah untuk mengecualikan eksistensi dan sifat imperatif prinsip “Bona Fide Needs Statute”, yang pada dasarnya identik dengan “azas tahunan” dalam hukum keuangan negara Indonesia. Prinsip ini intinya mensyaratkan penggunaan Multiyear Contract harus berdasarkan UU khusus yang secara tegas dan spesifik mengatribusikan kewenangan Multiyear Contract.

Di sisi lain sejauh dihubungkan dengan syarat “substancial saving”, dan sepanjang syarat-syarat lain terpenuhi, justru terdapat situasi dimana pemerintah wajib menggunakan Kontrak Tahun Jamak daripada Kontrak Tahun Tunggal, atau dengan kata lain, penentuan penggunaannya tidak selalu semata-mata pilihan.

 Persetujuan Kontrak Tahun Jamak

Sesuai ketentuan Pasal 23 ayat (2) dan (3) UUD 1945 yg dijabarkan ke dalam legislasi di bidang keuangan dan/atau perbendaharaan negara, rasio penggunaan Kontrak Tahun Jamak harus berdasarkan UU tidak lain karena kewenangan persetujuan anggaran tunduk pada prinsip “legislative approval”. Pikiran dasar prinsip ini tidak lain bahwa “tidak boleh melakukan pengeluaran kecuali disetujui legislatif, bukan boleh melakukan pengeluaran kecuali tidak disetujui legislatif”.

Kewenangan kontrak berbeda dengan kewenangan anggaran. Persetujuan Kontrak Tahun Jamak merupakan jenis kewenangan anggaran, yang kewenangan akhir pemberian persetujuannya ada pada Legislatif, yaitu sebagai persetujuan institusional, bukan persetujuan perseorangan pejabat. Karena itu setiap regulasi yang mengatur pemberian persetujuan Kontrak Tahun Jamak hanya bisa dibaca tidak lebih sebagai “syarat prosedur pemberian persetujuan anggaran KTJ dalam lingkup internal Eksekutif”, bukan persetujuan anggaran Kontrak Tahun Jamak itu sendiri.

Itulah sebab tanggung jawab hukum atas kasus-kasus hukum Kontrak Tahun Jamak, baik itu perdata maupun pidana, yaitu sepanjang lingkup masalahnya hanya menyangkut persetujuan Kontrak Tahun Jamak, tidak bisa dibebankan kepada perseorangan pejabat karena persetujuan penggunaan kontrak ini, sekali lagi, adalah persetujuan institusional, bukan persetujuan perseroangan pejabat. Setiap aturan yang membebankan “strict liability” termasuk dalam bentuknya sebagai tanggung jawab formil atau materiil kepada perseorangan pejabat atas penggunaan Kontrak Tahun Jamak bagaimanapun sulit untuk tidak disebut sebagai bentuk pengalihan kewajiban dan tanggung jawab hukum secara tanpa hak (het verzuim van plicht onrecht te vermijden). Ketentuan demikian kuat dipengaruhi oleh doktrin kedaulatan mutlak negara, yaitu dengan ungkapannya yang terkenal; “the state can do no wrong”.

Tujuan Kontrak Tahun Jamak     

 Kegamangan mengidentifikasi tujuan penggunaan Kontrak Tahun Jamak merupakan penyebab tidak jelasnya ketentuan yang mengatur syarat-syarat penggunaan Kontrak Tahun Jamak. Syarat-syarat seperti: “adanya pekerjaan yang penyelesaiannya lebih dari satu tahun anggaran, atau harus terus berlangsung selama lebih dari satu tahun anggaran, atau merupakan suatu kesatuan, atau tidak dapat dipecah-pecah, atau layak secara teknis, atau memberikan manfaat lebih”, bagimanapun, terlalu umum.

Efisiensi adalah tujuan penggunaan Kontrak Tahun Jamak. Pengelolaan keuangan negara sebagaimana diatur legislasi keuangan/perbendaharaan negara diantaranya tunduk pada prinsip efisiensi (value for money), yang menurut “best practice” Kontrak Tahun Jamak Amerika Serikat secara tepat diukur berdasarkan penghematan substansial (substancial saving). Adapun penghematan dikatakan bersifat substansial apabila perkiraan penghematan biaya atas penggunaan Kontrak Tahun Jamak secara realistis dapat ditentukan minimum 10 s/d 20 % dibandingkan Annual Contracting. Inti metode-metode ini adalah “pembuktian realistis” atas klaim penghematan.

Jadi tujuan penggunaan Kontrak Tahun Jamak adalah penghematan substansial. Maksud ditetapkannya tujuan ini tidak lain agar penggunaan Kontrak Tahun Jamak berbanding lurus dengan risiko-risiko intrinsik yang memang melekat pada Kontrak Tahun Jamak. Kontrak Tahun Jamak, bagaimanapun, bagi pemerintah memiliki beberapa risiko terutama risiko mengurangi fleksibilitas anggaran.

Syarat-syarat Kontrak Tahun Jamak

Untuk tujuan itulah selanjutnya ditetapkan syarat-syarat penggunaan Kontrak Tahun Jamak yaitu: (1) benefit to the government, (2) degree of cost confidence, (3) stable design, (4) stable requirements, dan (5) stability of funding. Metode untuk menguji terpenuhinya syarat-syarat ini adalah “present value analysis” atau “present value discounting”, yaitu melalui pendekatan-pendekatan terukur seperti accuracy estimate, standard adequacy, flexibility effect, atau  industrial improvement.

Pengalaman panjang memenuhi kebutuhan militer skala besar termasuk melalui Kontrak Tahun Jamak menyebabkan U.S. Department of Defense adalah contoh yang baik untuk melihat gambaran umum bagaimana syarat-syarat itu diterapkan.  Misalnya, proposal Kontrak Tahun Jamak pengadaan AH-64A Apache dan TADS/PNVS yang diusulkan Department of Defense (DOD) kepada Kongres Amerika Serikat ditolak karena menurut pertimbangan Government Accountability Office (GAO), perkiraan penghematan biaya yang diperoleh dari Kontrak Tahun Jamak usulan DOD ternyata relatif kecil (dibawah 10%) sehingga tidak bersifat substansial, dan oleh karenanya tidak memenuhi syarat substancial saving.

Usul paket Kontrak Tahun Jamak pengadaan B-1B Weapon System juga ditolak oleh GAO karena tidak disertai hasil analisis perbandingan perkiraan besaran penghematan antara proposal Kontrak Tahun Jamak dan Kontrak Tahun Tunggal. Menurut GAO, usul DOD tidak memenuhi syarat degree of cost confidence karena tidak terdapat data lain yaitu perbandingan proposal Kontrak Tahun Jamak dan Kontrak Tahun Tunggal untuk dianalisis sebelum memutuskan apakah akan menggunakan Kontrak Tahun Jamak atau Kontrak Tahun Tunggal. Selanjutnys Kontrak Tahun Jamak dikatakan memenuhi syarat stable design apabila penelitian dan pengembangan desain atas barang yang akan diadakan melalui Kontrak Tahun Jamak harus telah sepenuhnya selesai, dan beberapa diantaranya harus telah diproduksi secara tetap. Tidak sedikit proposal Kontrak Tahun Jamak yang diusulkan DOD ditolak oleh GAO karena tidak memenuhi syarat stable design.

Kuantitas barang & jasa yang stabil atau tidak rentan perubahan signifikan dalam periode Kontrak Tahun Jamak merupakan inti dari syarat Stable Requirements.  Total kuantitas barang & jasa tidak boleh mengalami variasi secara signifikan, karena jika kuantitasnya fluktuatif, ini akan mempengaruhi penghematan biaya kontrak, entah karena harus bayar ganti rugi, pemutusan kontrak, atau naiknya harga unit. Akhirnya syarat stable of funding menghendaki bahwa harus terdapat “ekspektasi yang wajar” bahwa usul pembiayaan Kontrak Tahun Jamak memang diperlukan untuk menghindari penghentian kontrak selama periode kontrak. Elemen terpenting dari syarat ini adalah komitmen Eksekutif & Legislatif untuk membiayai kontrak sesuai masa kontrak yang telah disepakati. Komitmen ini tidak hanya mengikat pada tahun anggaran pertama, tetapi juga tahun-tahun anggaran berikutnya.

Perlindungan Kontraktor

Demikian pula bagi kontraktor sebagai penyedia barang & jasa. Terdapat banyak situasi yang menyebabkan pemerintah akhirnya memilih untuk tidak melakukan pembayaran atau melaksanakan prestasi kontrak. Terlebih ketika pemerintah dihadapkan pada situasi-situasi sulit seperti pandemi saat ini, penghentian atau pemutusan kontrak secara sepihak oleh pemerintah adalah hal mungkin. Klausul ganti rugi oleh pemerintah dalam hal pemerintah melakukan penghentian/pemutusan kontrak sepihak sepertinya layak dipertimbangkan. Klausul ini disebut sebagai “cancellation charge”. Tujuannya tidak lain untuk melindungi hak-hak kontraktor. Tetapi untuk melindungi keuangan negara, jumlah cancellation charge dibatasi, dan pembatasan ini disebut sebagai “cancelation ceiling”.

Sebagai “fixed-price contract with economic price adjustment”, ketentuan & syarat-syarat perubahan dan penyesuaian harga Kontrak Tahun Jamak juga harus diatur secara jelas. Cararnya yaitu dengan tetap berpegang pada prinsip efisiensi yang diwujudkan sebagai syarat “substancial saving”.

Rekomendasi

Ketidakjelasan regulasi telah menyebabkan pemahaman terhadap Kontrak Tahun Jamak demikian beragam. Jauh sebelum menyinggung soal penerapan, kebijakan hukumnya pun seolah berjalan tanpa konsep. Bahkan ada regulasi yang menyebut Kontrak Tahun Jamak sebagai “Kontrak Berganda”. Kontrak Tahun Jamak jelas bukan “badminton” yang mengenal istilah “ganda putri” atau “ganda campuran.

Entah karena kabiasaan atau kepentingan, regulasi pengadaan di Indonesia, bagaimanapun, terlalu sering diubah-ubah. Ideal suatu perubahan seharusnya semakin baik dan tidak menimbulkan disorientasi, karena seperti kata Nieuwenhuis, ini adalah ciri hukum yang buruk (bad law).

Terlebih setelah mengingat rencana pemindahan Ibu Kota Baru dari Jakarta ke Kalimantan Timur. Penyelesaian pembangunan infrastruktur skala besar baik itu gedung-gedung pemerintahan atau utilitas publik tentu tidak sedikit yang memerlukan waktu selama  lebih dari 1 (satu) tahun anggaran sehingga penggunaan Kontrak Tahun Jamak bukan saja tak terhindarkan, melainkan dominan. Karena itu persiapan segala sesuatu termasuk bidang hukum seyogyanya mendapat perhatian terutama untuk menghindari masalah-masalah hukum yang tidak perlu.

Karena itu ini justru momentum yang sangat baik bagi Pemerintah & DPR Aceh untuk kiranya dapat duduk bersama guna mendiskusikan reformasi pengaturan Kontrak Tahun Jamak di daerah. Publik tentu juga berharap Pemerintah Daerah Aceh dapat menjadi pelopor reformasi pengaturan Kontrak Tahun Jamak di Indonesia, mulai dari Aceh. []

*Penulis adalah Dosen Fakultas Hukum Universitas Warmadewa Denpasar

Komentar

Loading...